Immuniteit van staatshoofden vs. jurisdictie ICC

Je hoort het weleens, immuniteit van staatshoofden dat in de weg staat aan de bestrijding van zware misdrijven. Het is een serieus obstakel in de wereld van de jurisdictie van het International Criminal Court (ICC). De vraag is echter, hoe absoluut is deze immuniteit en in hoeverre is het écht een obstakel voor het ICC bij de berechting van zware misdaden? Dat is de vraag die in dit stuk centraal staat. Om precies te zijn gaat het over het spanningsveld tussen bovenstaande immuniteit en de jurisdictie van het ICC. Eerst zal er ingegaan worden op de wet- en regelgeving rondom immuniteit van staatshoofden. Daarna zal het stuk ingaan op de jurisdictie van het ICC. Waarna het spanningsveld van de twee onderwerpen gezamenlijk besproken zal worden, onder andere op basis van jurisprudentie. Afgesloten zal worden met een conclusie.

Beeld: Renaat van Vuuren

Immuniteit van Staatshoofden

Met betrekking tot de nationale Nederlandse wetgeving is immuniteit geregeld in artikel 16 van de Wet Internationale Misdrijven (WIM). Dit betreft o.a. ‘’de strafvervolging voor een der in die wet omschreven misdrijven t.a.v. buitenlandse staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken, zolang zij als zodanig in functie zijn […]’’. Om je een idee te geven over welk soort misdrijven het gaat, stelt de wet strafbaar:

• Genocide (artikel 3 WIM)

• Misdrijven tegen de menselijkheid (artikel 4 WIM)

• Oorlogsmisdrijven

• Foltering

• Gedwongen verdwijningen

Met betrekking tot het internationale recht genieten staatshoofden absolute persoonlijke immuniteit (ratione personae) van buitenlandse strafrechtelijke en privaatrechtelijke vervolging (artikel 3 UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and their property). Dit betreft zowel zakelijke als persoonlijke handelingen om een stabiele basis voor internationale zaken te verzekeren. Deze immuniteit komt ten einde wanneer ze hun functie verlaten, waarbij de immuniteit overgaat in een functionele immuniteit (ratione materiae). Dit betreft handelingen die zijn verricht terwijl de desbetreffende persoon zijn functie bekleedde.

Jurisdictie van het ICC

De jurisdictie van het ICC komt voornamelijk voort uit het Statuut van Rome (hierna: het Statuut), ingetreden in 2002.[1] Het gerechtshof heeft blijkens artikel 5 van het Statuut o.a. rechtsmacht over genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en het misdrijf agressie. Daarnaast is artikel 27 lid 2 van het Statuut van groot belang. Hierin wordt gesteld dat de immuniteit […] die mogelijk verbonden is aan de officiële hoedanigheid van een persoon, krachtens nationaal of internationaal recht, geen beletsel vormt voor het Hof voor het uitoefenen van zijn rechtsmacht over deze persoon. Dit betreft specifiek de strafrechtelijke aansprakelijkheid (lid 1). Oftewel, het feit dat een staatshoofd immuniteit heeft, is geen beletsel voor het instellen van vervolging door het ICC. Echter, het Hof heeft zich ook te houden aan artikel 98 van het Statuut. Hierin wordt gesteld dat het Hof niet bevoegd is een verzoek tot overdracht of rechtshulp te handhaven wanneer dit voor de aangezochte Staat zou meebrengen dat deze handelt op een wijze die niet verenigbaar is met zijn verplichtingen ingevolge internationaal recht t.a.v. de staats- of diplomatieke immuniteit van een persoon […] van een derde Staat, tenzij het Hof eerst de samenwerking van die derde Staat kan verkrijgen tot het afstand doen van de immuniteit.

Het natuurrecht

Zonder te veel uit te wijden over het natuurrecht, is het toch belangrijk er enige toewijding aan te geven. Het natuurrecht houdt in dat er fundamentele, algemeen aanvaarde rechtsbeginselen bestaan in het internationale recht waarvan niet mag worden afgeweken.[2] Het ondersteunt op die manier de vervolging van zware internationale misdrijven door staatshoofden. De kernwaarde waar het in dit spanningsveld om gaat is, dat niemand boven de wet staat.  Immuniteit is daarom vanuit het natuurrechtelijke perspectief onhoudbaar wanneer een staatshoofd zich schuldig maakt aan zware misdrijven.

De zaak Al-Bashir

Deze zaak betreft de vervolging van de voormalige dictator van Soedan Omar al-Bashir, voor genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Hij werd in 2019 afgezet en gevangengezet maar is tot op heden niet uitgeleverd aan het ICC. Het ICC vaardigde in 2009 en 2010 de arrestatiebevelen voor al-Bashir uit.[3] In 2021 werd door de toenmalige Soedanese regering de uitlevering van al-Bashir aan het ICC aangekondigd, echter is dit nooit uitgevoerd. Voor de huidige leiders van Soedan is zijn uitlevering geen prioriteit. Daarom blijft zijn zaak hangen in de fase van het arrestatiebevel, omdat de zaak niet inhoudelijk behandeld kan worden zolang hij niet overgedragen en dus aanwezig is in Den Haag.[4]

Het spanningsveld

Als een arrestatiebevel door het ICC uitgevaardigd wordt, wordt een land dat lid is van het ICC geacht een staatshoofd te arresteren en uit te leveren zodra die zich in het territorium van dat land bevindt, dit blijkt uit artikel 59 van het Statuut. Sommige landen zijn terughoudend dit te doen, omdat ze dan mogelijk hun verplichtingen vanuit het internationale recht schenden. Daarnaast is het voor het ICC lastig om staatshoofden met immuniteit daadwerkelijk te vervolgen, omdat het ICC een zaak niet inhoudelijk behandelt, tenzij de verdachte aanwezig is, volgens artikel 63(1) van het Statuut. Ondanks dat immuniteit geen beletsel is voor het ICC om een staatshoofd strafrechtelijk aansprakelijk te stellen, laat de praktijk zien dat zolang iemand niet aan het ICC wordt uitgeleverd en dus niet aanwezig is in Den Haag, de inhoudelijke behandeling van de zaak uitblijft. Er zal dan dus ook geen berechting kunnen plaatsvinden. De al-Bashir zaak is hier een mooi voorbeeld van.

Ter conclusie kan er gesteld worden, dat staatshoofden vaak niet gearresteerd worden door lidstaten van het ICC omdat ze bang zijn dat ze verplichtingen vanuit het internationale recht zullen schenden, wanneer ze iemand arresteren die immuniteit geniet. Dit heeft tot gevolg dat zaken niet inhoudelijk behandeld kunnen worden, en berechting vaak uit zal blijven. Het blijft een heikel punt tussen het ICC en zijn lidstaten, waarbij het ernaar uitziet dat deze niet in de nabije toekomst opgelost zal worden.

[1] Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (1998)

[2] A. Henriksen, International Law, Oxford: Oxford University Press 2023, p. 3.

[3] I.V. Massimino, ESIL-reflection – The ICC and in-absentia proceedings – Finding a response to the difficulties of executing arrest warrants, p.3.

[4] Al Bashir Case, icc-cpi.int.